История и правовые предпосылки создания следственного комитета при прокуратуре российской федерации


Скачать 266.56 Kb.
НазваниеИстория и правовые предпосылки создания следственного комитета при прокуратуре российской федерации
страница1/2
Дата04.11.2012
Размер266.56 Kb.
ТипДокументы
  1   2
УГОЛОВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС, КРИМИНОЛОГИЯ


В. МЕДВЕДЕВ,

соискатель


ИСТОРИЯ И ПРАВОВЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ СОЗДАНИЯ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА ПРИ ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Принято считать, что рождением прокуратуры как государственного института мы обязаны французскому Королю Филиппу V, который Ордонансом от 25 марта 1302 г. впервые учредил прокуратуру как орган, представляющий интересы монарха. До сих пор одной из основных задач французской прокуратуры является обеспечение незыблемости верховной власти. Посредством исполнения этой задачи постепенно стали выделяться две ключевые задачи государственного органа прокуратуры – надзор за соблюдением закона и исполнение следственных функций. Первые осуществлялись в процессе представления интересов монарха и контроля над исполнения его ордонансов (законов), вторые – как продолжение функций исполнительной и судебной власти. В итоге именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России1.

Впервые в России органы, выполняющие следственные функции в государстве, появились при Петре I, когда страна превращалась в дворянскую монархию с неограниченной властью императора. Указами от 2 и 5 марта 1711 г. учреждалась должность фискалов2. Служба фискалов находилась при Сенате, но управлялась непосредственно государем. Это была тайная служба, которая образовывалась при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др. Однако данная служба не оправдала возложенных на нее обязанностей, погрязнув в мздоимстве и злоупотреблениях своими полномочиями. Поэтому 12 января 1722 г. Петр 1 подписал указ, направленный на улучшение деятельности всех органов государства. В нем определялись обязанности сенаторов, а также отмечалось: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору»3. Петр I возлагал на прокурора большие надежды, однако функции прокуроров тогда еще не вполне сложились. Петр I отмечал, что в характеристике должности генерал-прокурора отмечено, что «сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных». Тем самым отмечен прежде всего следственный приоритет функций генерал-прокурора над надзорным. Прокурор, по сути, был «взыскателем наказания» и одновременно, «защитником невинности». Тем не менее надзорный статус генерал-прокурора прописан не был. Однако итогом Петровских реформ становится, помимо создания института прокуроров, переход от судебно-административной модели организации власти к административной4. Таким образом, генерал-прокурору была предоставлена неограниченная власть. А отсутствие прямых и обязательных указаний на надзор за соблюдением законов сводило его полезную деятельность к минимуму.

Строгость и гуманность – вот два краеугольных камня, на которых стояла российская прокуратура на протяжении столетий. Защита интересов государства и каждого гражданина – два основополагающих принципа, которых придерживались генерал-прокуроры дореволюционной России и которым должны следовать прокуроры наших дней5.

Тем не менее, помимо прокуратуры, в XVIII в. в России существовало три следственных органа: «майорские» следственные канцелярии, следственная канцелярия генерал-прокуратуры Сената и Розыскная контора Вышнего суда6.

Наибольшими полномочиями из них обладали «майорские» канцелярии. Функционировавшие в 1713–1723 гг., названные канцелярии были созданы Петром I для расследования наиболее важных уголовных дел преимущественно по обвинениям высокопоставленных должностных лиц. Достаточно сказать, что под следствием «майорских» канцелярий – по эпизодам взяточничества, казнокрадства, служебных подлогов и мошенничества – перебывало 11 из 23 российских сенаторов первой четверти XVIII в.7

После кончины Петра I вневедомственная модель построения следственного аппарата осталась в прошлом, а вся полнота следственных функций отошла генерал-прокурору. Лишь в 1930 г. идею о создании вневедомственного следственного органа возродил советский правовед М.М. Гродзинский8. Первые предпосылки к отделению следственного аппарата появились в нашей стране лишь в конце сороковых годов двадцатого века.

Н. Муравьев, занимавший пост генерал-прокурора в 1894–1905 гг., подробно анализировал сложившиеся к началу XX в. взаимоотношения прокуратуры с государством. Он отмечал, что характер этих отношений изменяет к лучшему или к худшему свобода, правильность и успешность всей прокурорской деятельности. В свою очередь, атмосфера этих отношений всецело зависит от того, к чему стремится прокуратура и как она старается достигнуть своих целей. Н. Муравьев отмечал прямую единоличную административную зависимость деятельности прокуратуры от решений конкретных людей, что подтверждает необходимость формирования отдельного института прокуратуры, с выверенными целями, задачами, полномочиями должностных лиц и выработкой правовой культуры и правовой идеологии прокурорской деятельности9.

Следует признать, что Россия никогда не была пионером в области процесса. Отечественное уголовное судопроизводство – это во многом результат рецепции западного, в первую очередь французского, законодательства. Роль Уголовно-процессуального кодекса Франции образца 1808 г. (Code d'Instruction Criminelle – CIC) в развитии уголовного судопроизводства многих стран мира общеизвестна. Данный акт изначально выгодно отличался от ранее существовавших уголовно-процессуальных правил как совокупностью либеральных идей, так и удачным применением метода научной кодификации. Немалое значение в распространении предложенной французами модели уголовной юстиции сыграл факт введения ее на всей территории империи, завидное место французской культуры в развитии западной цивилизации вообще10.

В нем впервые отражены требования гласности, состязательности, презумпции невиновности, иные демократические принципы, ставшие достижением Великой французской революции; в нем удачно сочетались высокий уровень тайны предварительного расследования и эффективность управления судебным разбирательством11.

Однако внедрение западного опыта было отсрочено до судебной реформы 1864 г.

Начиная с 1802 г. и до 1917 г. генерал-прокурор становится одновременно и министром юстиции, совмещая надзорные, следственные и исполнительные функции в одном лице12. По сути, была сформирована система министерского управления, ставшая, скорее, закономерным результатом процесса эволюции российской государственности. В числе первых восьми министерств было учреждено Министерство юстиции. С этого времени до крушения Российской империи прокурорский надзор находился в ведении Министерства юстиции13.

С 1802 г. прокуратура утрачивает свои первоначальные функции, так как исполнение законодательства органами юстиции контролировали те же должностные лица, что и надзирали за их исполнением, практически сводя на нет надзорные функции.

Как отмечал С.М. Казанцев, основной задачей прокурора в XVIII в. в Российской империи является обеспечение цензуры: «Н. Трубецкой (Н. Трубецкой, занимал пост генерал-прокурора в 1740–1760 гг.14) вынужден был тратить много времени на непосредственное руководство сенатской типографией, печатной конторой и другими учреждениями при Сенате, а его последователи на посту генерал-прокурора тоже продолжали эту традицию»15.

Генерал-прокурор А. Самойлов, занимавший этот высокий пост в 1792–1796 гг., рассылал местным цензорам указания относительно запрещенной и разрешаемой литературы, а они отчитывались перед ним и присылали свои предложения16.

На основе сказанного можно сделать вывод о том, что значение прокуратуры как надзорного органа было утрачено с середины XVIII в., а генерал-прокуроры фактически исполняли обязанности органов юстиции и цензоров.

Тем не менее в различных странах прокуратура до сих пор может исполнять функции судебной, исполнительной или законодательной власти.

Ключевым в становлении органов прокуратуры в России стало то, что в 1862 г. Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». В Основных положениях о прокуратуре были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи17.

Судебная реформа 1864 г. подвергает правовой статус прокуратуры существенному изменению, разделив ее на два государственных органа:

- прокуратуры при судах;

- институт губернских прокуроров, занимающихся осуществлением общего надзора.

Прокуратура, продолжала возглавляться генерал-прокурором. Основные ее обязанности состояли в:

- надзоре за судом,

- следствии и отбывании наказания,

- участии в качестве стороны в процессе.

Однако прокурорские должности могли занимать только лица, отвечавшие требованиям особой политической благонадежности. Для назначения на прокурорскую должность надо было иметь высшее юридическое образование, стаж работы не менее пяти лет.

Фактически в ходе судебной реформы 1864 г. впервые прокуратуре в России были предоставлены следственные и надзорные функции, а также проведено выделение прокуратуры в отдельный орган исполнительной власти. Несмотря на прямое подчинение Министерству юстиции, прокуратура выделяется в качестве отдельного органа с ясными функциями и задачами18.

Однако, по отрывочным сведениям, изложенным в художественной и публицистической литературе («Мертвых душах» Н. Гоголя, «Губернских очерках» М. Салтыкова-Щедрина и др.), а также исходя из пореформенной практики Сената и Министерства юстиции, в XIX в. прокуроры и после реформы 1864 г. не перестали выполнять обязанности обеспечения цензуры, поскольку, во-первых, могли влиять на решение этих вопросов в суде, а во-вторых, зависимость чинов полиции ярко прослеживалась через право прокуроров давать им необходимые разъяснения о порядке производства по расследуемым преступлениям (Определения общего собрания и первого и Кассационного департаментов от 25 мая 1871 г. и от 7 марта 1883 г.; Указ Уголовного кассационного департамента от 13 июля 1872 г.; циркуляры Министерства юстиции от 22 июня 1872 г. и от 31 января 1881 г.)19.

В России первым шагом в заимствовании французской модели процессуального законодательства было учреждение предварительного расследования. В мае 1860 г. Государственный совет принял Закон о судебных следователях, санкционированный императором. Однако с особой тщательностью статус судебного следователя был прописан в Учреждении судебных установлений и Уставе уголовного судопроизводства, получивших высочайшее утверждение 20 ноября 1864 г. Судебные следователи не только осуществляли производство следствий по делам о преступлениях и проступках, но и считались членами окружных судов20. Однако статус судебных следователей в России XIX в. практически был равен правовому положению судей.

В документе «Об определении, увольнении и перемещении лиц судебного ведомства» содержатся разъяснения того, как русские подданные становились судебными следователями в середине позапрошлого века. Общее число судебных следователей определялось штатами, утверждаемыми высшей властью. Состояли они при окружных судах. В случае открывшейся должности судебного следователя немедленно созывалось общее собрание суда для обсуждения с участием прокурора вопроса о кандидатах на эту должность21.

«При производстве следственных действий судебные следователи состояли под наблюдением прокуратуры и в иерархической подчиненности окружному суду и судебной палате. Окружной суд в уголовном процессе рассматривал жалобы на следователей и разрешал представления по вопросам, превышающим их компетентность. Судебная палата в камере предания суду есть высший орган предварительного производства.»22

Из этого можно сделать вывод, что прокуратура в дореволюционной России имела лишь наблюдательный статус в процессе предварительного следствия. По сути, судить о судебных следователях в контексте современного следственного аппарата некорректно, так как следствие было полностью объединено с судом, поэтому часть следственных функций исполняли органы прокуратуры.

Прокуратура Российской империи была ликвидирована в 1917 г., после большевистской революции. Полномочия прокурорского надзора были переданы рабоче-крестьянской инспекции и ВЧК. Однако с 1917 г. прокурорский надзор осуществлялся органами рабоче-крестьянской инспекции и народного комиссариата юстиции. Функции надзора за соблюдением законов выполняли и органы ВЧК. Декрет от 24 ноября 1917 г. № 1 «О суде» упразднил институт судебных следователей. Предварительное следствие стало производиться либо самими судьями, либо следственными комиссиями при Советах или ревтрибуналах и лишь впоследствии единолично следователями, находившимися в ведении судов. В период перехода к единоличному следствию от коллегиальной формы расследования народным следователям были предоставлены такие же права, какими ранее обладала следственная комиссия. По Положению о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 г. следователь был наделен правом самостоятельно принимать решения о возбуждении уголовного дела, проводить необходимые следственные действия, избирать меру пресечения, в том числе заключение под стражу. Надзор за расследованием уголовных дел осуществляли местные народные суды, революционные трибуналы, коллегии обвинителей, руководители следственных комиссий, комиссары юстиции и местные Советы23.

Фактически рождением советской прокуратуры стал 1933 г., когда было принято Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР»24. Несмотря на это, например, В.В. Олейник считает, что фактически органы прокуратуры сформировались гораздо раньше, в 1922 г., когда по предложению В.И. Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект Положения о прокурорском надзоре, которое в мае 1922 г. было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым и секретарем ВЦИК А.С. Енукидзе25. Однако в тот момент организационно органы прокуратуры не представляли собой самостоятельного государственного органа: прокуратура входила в качестве отдела в НКЮ РСФСР. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики, сохраняя дореволюционную схему, когда генерал-прокурор был министром юстиции.

Более того, прокурорские должности могли занимать только лица, отвечавшие требованиям особой политической благонадежности и имевшие стаж юридической работы не менее двух лет, а именно:

а) опороченные по суду или исключенные из среды общественных организаций за порочащие поступки и поведение;

б) не имевшие, по крайней мере, двухлетнего стажа работы по советской юстиции в должностях не ниже секретаря народного судьи или не сдавшие соответствующего испытания при губернском суде;

в) не имеющие права избирать в местные советы;

г) замеченные во время гражданской войны в нелояльном отношении к советской власти или причастности к антисоветским партиям26.

По сути, советская прокуратура, несмотря смену политического курса, была частью министерства юстиции, остались требования политической лояльности, предъявлявшиеся к занимавшим прокурорские должности. Полностью совпадали и обязанности, возлагавшиеся на прокуратуру:

- надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений, а также наблюдение за ведением заграницей уголовных и гражданских дел, в которых было заинтересовано Правительство РСФСР;

- непосредственное наблюдение за деятельностью органов следствия и дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Государственного политического управления;

- наблюдение за правильным функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудовых учреждений и разработка совместно с Народным Комиссариатом внутренних дел правил об исправительно-трудовой системе в отношении лиц, приговоренных к лишению свободы или к принудительным работам без лишения свободы;

- производство следствий по предложениям Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, Совета Народных Комиссаров и Совета Труда и Обороны и по поручениям Прокурора Республики и его помощников;

- назначение, перемещение и отзыв губернских прокуроров и их помощников; учет личного состава прокурорского надзора27.

По сути, в качестве основных обязанностей прокуратура, как в XIX в., осуществляла надзор за судом, следствием и отбыванием наказания, участвовала в качестве стороны в процессе. Поэтому до 1933 г. модель организации прокуратуры в СССР полностью соответствовала дореволюционной модели. Ключевым в формировании новой советской прокуратуры становится Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР»28, в котором были отмечены новые функции прокурора:

а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти – Конституции и постановлениям Правительства Союза ССР;

б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения;

в) возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

г) надзор, на основе особого положения, за законностью и правильностью действий ОГПУ милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений;

д) общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик29.

В соответствии с данным Постановлением Прокуратура Союза ССР получила правовой статус как самостоятельный государственный орган после упразднения прокуратуры Верховного Суда СССР. Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был подотчетен его Президиуму. Помимо этого, Прокурор Союза ССР был подотчетен и СНК СССР, что впервые в России обеспечивало независимость Прокурора Союза ССР от каких-либо государственных органов и должностных лиц.

В приказе Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 12830 были сформулированы полномочия прокуроров по надзору за нарушением закона, одним из которых было детальное описание полномочий работников прокуратуры в производстве расследований совершенных преступлений. Так, Приказом Генерального прокурора СССР от 28 июля 1949 г. № 131 «О введении участковой системы работы следователей» вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры по ведению предварительного следствия31. За каждым из следователей с этого момента был закреплен определенный участок района или города (эти участки соответствовали территориям отделений милиции32). Данным приказом была введена территориальная подведомственность дел. При этом следователь работал вместе с органами дознания и оперативно-розыскной службой органов внутренних дел, находившихся на его участке. По мнению многих ученых (в частности, Д.А. Турчина и В.В. Олейника)33, данная система способствовала более полному и быстрому раскрытию преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему расследованию. По сути, при прокуратуре начал возникать дополнительный орган, который исполнял надзорные функции в процессе расследования преступлений, а не в рамках судебного производства. Если ранее полномочия следователей прокуратуры не были четко определены, введение территориальной подведомственности обеспечило окончательное формирование прокуратуры как правоохранительного органа в системе правоохранительных органов.

Более того, следственная функция теперь имеет отдельный квалифицирующий признак – территориальность, что выделяет следственные функции прокуратуры среди остальных.

Профессор М. Строгович, отстаивая свою точку зрения о месте следствия, писал: «…предварительное следствие есть деятельность юстиции, а не административного органа, каковым является милиция, и предварительное следствие не должно соединяться с оперативно-розыскной работой в милиции… Идею «единого» следственного аппарата следует признать правильной только в том смысле, что предварительное следствие не может производиться в двух параллельно действующих аппаратах – прокуратуре и милиции – и должно быть сосредоточено в одном, а именно в прокуратуре; милиция же должна участвовать в уголовном процессе в качестве органа дознания… Сосредоточение предварительного следствия в милиции, несомненно, отвлекает милицию от ее непосредственной обязанности раскрытия и предупреждения преступлений и в то же время не обеспечивает надлежащего качества предварительного следствия»34.

С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как государственный орган, так как в каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами. С момента распада Союза ССР, Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР 1979 г. «О прокуратуре СССР».

Вместо него был принят Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым в функции прокуратуры России входит надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие35.

Начиная с 1957 г. приводилось много аргументов в пользу создания единого следственного комитета ввиду соединения надзорных и следственных функций в обеспечении исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, а также в пользу разграничения следственных и надзорных функций органов прокуратуры Российской Федерации. Это и выделение следственных функций по территориальному признаку, и разделение надзорных и следственных функций прокуратуры для более эффективной реализации ее функций.

На протяжении всей истории существования российской прокуратуры следственные органы реформировались, наметилось создание Следственного комитета при прокуратуре РФ. Так, Указом Президента РФ от 2 августа 2007 г. был создан Следственный комитет при Прокуратуре РФ36.

Прежде всего, данным указом изменен процессуальный статус прокурора в досудебном производстве. За прокурором сохраняются в основном функции надзора за соблюдением законности при производстве дознания и предварительного следствия, тогда как функции производства дознания и предварительного следствия возложены на следователей и дознавателей, на руководителей следственных органов и начальников органов дознания.

1 августа 2007 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Указ о Следственном комитете при прокуратуре РФ. Согласно Указу, комитет создан «в целях совершенствования государственного управления в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве».

В соответствии с п. 1 Положения о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004, Следственный комитет является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение законодательства РФ об уголовном судопроизводстве37.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»38, предметом надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе, органами управления и руководителями некоммерческих организаций.

Законодатель преследовал конкретную и оправданную цель – разделить следствие и надзор, что в принципе и произошло, но только в отношении дознания39. По мнению Н. Говоркова, законодатель хотел разделить следствие и надзор40.

В пункте 15 Положения о Следственном комитете при прокуратуре РФ определено, что Следственный комитет является юридическим лицом41.

В соответствии с ч. 1 ст. 48 и ч. 1 ст. 50 ГК РФ Следственный комитет является некоммерческой организацией, следовательно, соблюдение им Конституции РФ и исполнение законов является предметом прокурорского надзора.

Таким образом, прокурор на основании ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»42 и ст. 37 УПК РФ вправе внести представление об устранении нарушений закона в следственные органы Следственного комитета или их руководителям, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Следовательно, надзорная функция прокуратуры является превалирующей над следственной, которая выполняется, несмотря на выделение в отдельный орган совместно с надзорной.

При этом в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен проверять исполнение требований Федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, но лишен права отменять незаконные (необоснованные) постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Он вправе только предложить руководителю следственного органа отменить незаконное постановление следователя или внести представление об устранении нарушений закона в следственные органы.

Поэтому, несмотря на необходимость разделения следственных и надзорных функций, фактически надзорные функции прокуратуры, являвшиеся на протяжении всей истории ключевыми, оказываются недостаточными для надзора за следственными функциями, так как при разделении надзорной и следственной функций осуществление надзора за следствием оказывается недостаточным.

Так как Следственный комитет является органом прокуратуры в соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Таким образом, конституционный статус прокуратуры России предполагает единство и централизацию, тогда как обособленность Следственного комитета противоречит ч. 1 ст. 129 Конституции РФ. Единство означает, что все органы прокуратуры составляют единую систему и создание иных органов прокуратуры, не входящих в эту систему, не допускается43. Это означает, что централизация всей прокурорской системы замыкается на Генеральном прокуроре РФ, который является ее главой и которому подчинены и подотчетны все нижестоящие прокурорские работники. Однако в соответствии с установленными в п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ полномочиями прокурора в отношении надзора ограничены в части отмены незаконные (необоснованные) постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Из этого можно сделать вывод о том, что правовой статус Следственного комитета не прописан в Конституции РФ, но при этом позволяет отделить надзорные функции от следственных, сохранив контроль прокуратуры над следственными функциями.

Так как вопрос о создании Следственного комитета был обозначен в концепции судебной реформы, предполагалось изъять функцию предварительного расследования у прокуратуры, как и у других правоохранительных органов, и объединить следователей под крышей некоего универсального следственного органа44. Этот орган, предполагаемый как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, являлся бы единственным, который был бы вправе осуществлять расследование по уголовным делам. Фактически отделение надзорных и следственных функций с передачей их различным органам вызвало предпосылки для создания самостоятельного органа:

- отсутствие фактического полного подчинения Прокуратуре Российской Федерации;

- исторические предпосылки лишения статуса прокуратуры как представительного органа власти, каким он являлся до XIX в.;

- лишение административного статуса прокуратуры как органа, одновременно являющегося частью судебной и исполнительной власти.

Так как ст. 129 Конституции РФ относится к гл. 7 «Судебная власть», некоторые ученые относят прокуратуру к судебной власти45, ибо гарантии законности, защита прав и свобод личности, а также близость функций предопределяют тесное взаимодействие прокуратуры и судов. По мнению авторов Концепции судебной реформы в РСФСР, «следователь прокуратуры, по сути, не может быть никем иным, кроме как вспомогательным работником при прокуроре, обязанным способствовать последнему в обосновании обвинения. При таком положении нельзя обеспечить ни качество расследования, ни надзор за его законностью. Юстиция не может быть прислужницей администрации».

Итак, разделение следственных и надзорных функций является попыткой обеспечить фактический надзор за исполнением законов в сфере осуществления следственных действий и соблюдения закона, тогда как создание следственного комитета как реализация концепции судебной реформы является отделением административных функций прокуратуры от надзорных.

Главные задачи судебной реформы в России – утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от власти законодательной и исполнительной; защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве; закрепление в нормах уголовного процесса и в законодательных актах демократических принципов организации деятельности правоохранительных органов и положений, отвечающих юридической науке; достижение должного уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов; обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов и судебно-правовой статистики.

Важнейшие направления судебной реформы – создание федеральной судебной системы; признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом; расширение возможностей обжалования в суде неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля над законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения; организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого; дифференциация форм судопроизводства; совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинение их только закону, а также закрепление принципа их несменяемости46.

Таким образом, создание следственного органа является исполнением следующих направлений судебной реформы:

- утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от власти законодательной и исполнительной;

- закрепление в нормах уголовного процесса, а также в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации деятельности правоохранительных органов;

- расширение возможностей обжалования в суде неправомерных действий должностных лиц.

Создание Следственного комитета является исполнением нормы п. 5 Постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР», в котором отмечается, что для обеспечения качества расследования и надзора за его законностью необходимо разделение надзорных и процессуальных функций правоохранительных органов в виде создания отдельного следственного органа, независимого от прокуратуры.

История и правовые предпосылки создания Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в аспекте разграничения следственных и надзорных функций органов прокуратуры Российской Федерации состоят в преобразовании прокуратуры из представительного органа власти в правоохранительный, а также отделения его следственных функций от надзорных.

На основе оценки исторического развития прокуратуры можно сделать вывод, что значение прокуратуры как надзорного органа было утрачено в Российской империи с середины XVIII в., а генерал-прокуроры фактически исполняли административные обязанности и обязанности цензоров. Причем административные обязанности и обязанности цензоров остались у генерал-прокуроров после реформы 1864 г.

В ходе судебной реформы 1864 г. впервые прокуратуре в России были предоставлены четко определенные следственные и надзорные функции, а прокуратура выделена в отдельный государственный орган. Несмотря на прямое подчинение Министерству юстиции, прокуратура выделяется в качестве отдельного органа с ясными функциями и задачами.

По сути, в качестве основных обязанностей прокуратура осуществляла в XIX в. надзор за судом, следствием и отбыванием наказания, участвовала в качестве стороны в процессе.

Оценивая Постановление ВЦИК от 28 мая 1922 г. «Положение о прокурорском надзоре», можно сделать вывод, что фактически дореволюционная модель прокуратуры была сохранена в СССР до 1933 г. в том, что касалось основных обязанностей сотрудников, принципа формирования и полномочий прокуроров.

Модель организации прокуратуры в СССР полностью соответствовала дореволюционной модели до учреждения Прокуратуры Союза ССР.



1 См.:
  1   2

Добавить документ в свой блог или на сайт

Похожие:

Разместите кнопку на своём сайте:
cat.convdocs.org


База данных защищена авторским правом ©cat.convdocs.org 2012
обратиться к администрации
cat.convdocs.org
Главная страница